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基于 BSC 理论的高校政府采购绩效评价指标体系建设研究论文

发布时间:2022-01-18 13:53:09 文章来源:SCI论文网 我要评论














SCI论文(www.scipaper.net):
 
 摘   要:我国高校政府采购目前尚缺乏 完善的绩效评价体系。为规范高校政府采购活动,提升高校政府采购监管力度,缩短政府采购工作周期, 促使财政资金效益最大化,以北京市属高校为例,在平衡计分卡理论基础上,定量与定性分析x相结合,对财务指标、客户服务满意指标、单位内外部管理情况、人员学习与职业发展等四个方面进行分析,初步建立了一套基于北京市属高校的政府采购绩效评价指标体系。该指标体系实用、有效,为市属高校开展政府采购绩效评价工作起到一定的借鉴与指导作用。

关键词:市属高校   政府采购   绩效评价   平衡计分卡           

一、引言

         近年来,随着教育事业的快速发展,国家对高校资金的投入大 幅度增加,高校规模日益扩大,在教学、科研、行政、建设等方面的 政府采购需求不断增加。高校政府采购与其他行业采购相比,有其 自身的特点,主要体现在以下几方面:(1)采购种类多、时效性强; (2)采购专业性强、精度高,技术指标复杂;(3)采购经费来源多样 化,资金管理和使用要求各不相同。在这种情况下,为了规范高校 政府采购活动,提升政府采购监管力度,缩短采购工作周期,促使 财政资金效益最大化,  对高校政府采购开展绩效评价工作势在必行。
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        绩效管理是管理学中最伟大发明创举之一,  作为提升工作效 率的重要手段已逐渐在各领域中被广泛运用。绩效管理的基础和 前提是完善评价体系,因此建立一个高效、科学、合理的政府采购 绩效评价体系是高校全面实施绩效管理的首要任务[1]。

        早在 20 世纪 90 年代欧美国家就开展了绩效评价研究,  英国 的“3E”标准体系至今仍被大多数国家认可。美国政府将绩效评价 纳入审计范畴,  是世界上第一个在政府预算支出绩效方面开展审 计的国家。进入 21 世纪后,发达国家从成本、业绩、内部管理三个 方面对政府采购绩效评价体系构建进行了指标划分[2]。

        政府采购绩效评价工作在我国尚处于探索阶段,在 1982 年正 式提出财政效益概念时,  采购绩效问题的研究才被国内学者逐渐 重视。但截至目前,政府采购绩效评价体系还没有形成一套统一评 价模式[3]。虽然财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》作 为指导和参考,但是缺少对评价部门设置及管理的相关要求。出现 了评价部门设置分散,评价指标设置不科学,指标设置单一,关键 性指标不明确,过多强调定量指标,定性指标关注较少等问题,评 价具有局限性,导致评价结果不科学,实用价值不高,科学合理的 评价体系亟需构建。

        我国高等学校政府采购工作近些年才开始实施,业务部门、采 购部门、财务部门相对独立,采购监管不全面。受到政府采购业务 人员少、专业性不强、采购机制不完善等因素制约,大多数高校对 政府采购绩效评价工作未能有效开展,仅对“采购预算执行率”等 部分指标进行简单评价。相关理论研究主要集中在采购管理层面, 针对政府采购绩效评价体系建设尚处于研究阶段,  主要集中在提 出建设性方案和意见,对评价指标建立和实践运用经验为数不多, 绩效评价结果运用不充分。

         为了改善这种现状,在参考现有研究的基础上,本文基于 BSC 理论,  以市属高校为例初步探索并设计了适合高校政府采购活动 的绩效评价指标,以期望能对规范市属高校政府采购活动,提升管理能力起到借鉴意义。

二、平衡计分卡(BSC)理论简述

        平衡计分卡(Balanced Score Card)方法是一种从多重指标、多个维度、多层面对企业进行系统化绩效评价的方法。  由罗伯特 ·卡普兰和大卫 ·诺顿博士在 1992 年提出,  短期利润最大化是理论基础,追求未来核心竞争能力是企业的战略目标。平衡计分卡从财务 效益、内部经营管理、外部环境、技术创新和学习等四个维度对业 绩进行评价,并从财务层面、顾客层面、内部业务过程层面、学习与 成长层面进行指标设计。

        平衡计分卡在收集财务指标和非财务指标的同时,  将每一个 战略业务单元的使命和战略所驱动的过程转换为一套业绩指标体 系。它不仅是对财务指标单一评价,还融入了业务、顾客和学习成 长等非财务指标,充分体现了不同维度下的“平衡”关系。如:财务 与非财务指标的平衡;  基于客户关系的外部因素与关键业务环节 和人员学习与职业发展有关的内部因素的平衡;  先进指标与滞后 指标的平衡;以往努力的结果与未来业绩衡量的平衡。

         政府市场行为中高校政府采购活动充当着重要角色,  采购结 果评价反馈是财政管理的必然需求,  采用平衡计分卡这种相对成 熟的指标方法,  构建市属高校政府采购绩效评价指标体系具有现 实指导作用。

三、构建基于平衡计分卡的绩效评价指标体系

(一)指标体系的构建原则和目标

         体系的建立将遵循适应性、有效性、定量与定性相结合、公平 公开等原则。首先,适应性原则是指本次指标的选取均以市属高校 为背景;其次,绩效目标的有效性主要体现在财政资金使用效益最 大化方面,同时为了加强评价结果的应用性,在体系构建时还可适 当引入反馈机制,使采购过程达到动态监控,促进市属高校政府采 购工作规范开展;最后,对政府采购活动进行绩效评价要坚持“三 公”原则,确保供求双方相互信任、互惠互利的同时,在市属高校范 围内采购实施过程中公开透明,接受公众监督,进一步保障采购当 事人的合法权益和有效促进高校廉洁开展活动,  预防腐败现象滋生。

         指标体系的构建要明确目标。提升政府采购资金使用效益、维 护社会公众利益、保障采购当事人合法权益、确保政府廉洁自律等 是政府采购活动中根本目标的重要体现。

(二)评价指标的确定

         市属高校政府采购具有采购需求量大、采购项目繁杂、时效性 强、科技含量高等自身特点,  其绩效评价基本价值取向定位于效 率、秩序、公平和民主[1]。本文采用专家业务咨询、线上问卷调查、实 地考察等方式,以北京市属高校办公设备、教学设备、科研设备三 类政府采购作为样本,从财务、客户服务、内外部管理、学习与职业 发展四个维度开展对市属高校政府采购绩效评价指标体系的设 计。

1.财务指标层面。市属高校开展政府采购活动的资金主要来 源于财政,在实际采购工作中加快预算执行进度,使财政资金使用 效益最大化是政府采购的必然要求。 财务作为经济性评价指标的体现,主要从采购预算编制率、采购预算执行率、政府采购预算支 出节约率、采购化规模增长率、政府采购规模占比等五个指标进行 评价。

(1)采购预算编制率:

采购预算编制率 =()()()()()()()()()() × 100%


该指标反映了政府采购项目在学校年初总预算中所占比例, 体现了财政对采购资金的监管效率和规范程度。

(2)采购预算执行率:

采购预算执行率 = 全年采购预算总金额(完成的年度采购预算总)    × 100%

该指标反映了采购部门当年预算执行完成效果,指标值越高, 表明采购项目执行越有效,越能接近采购预期目标。

(3)政府采购预算支出节约率:

政府采购预算支出节约率 = 预算项目(金额)预算金额(- 实际采购)金额  ×100%

         采购预算支出节约率是指采购项目实际成交价格比采购预算 价格的节约,该指标直观反映出采购结果。指标值越高,说明有效 降低了采购成本,越接近预期节约目标。但是,高节约率并不能仅 考虑价格因素,采购预算编制的合理性、准确性对高节约率也有重 要影响。

(4)采购化规模增长率:

采购化规模增长率 =Σ本年政府采购合同价 - Σ去年同期政府采购合同价  × 100%
                                        Σ去年同期政府采购合同价

该指标反映了在相同时期内市属高校政府采购规模纵向发展 趋势。

(5)政府采购规模占比:

政府采购规模占比 = ()()()()()()()()()()    × 100%

         政府采购规模占比是指预算单位在某一个预算年度内政府采 购预算支出占预算总支出的比例,  该指标反映了政府采购支出在 预算总支出中的整体影响范围及程度;  同时在高校发展中体现了 政府采购项目的重要性。

2.客户服务层面。市属高校政府采购活动主要是教师、科研人 员协同采购部门与供应商之间开展 。本文设计并发放有效问卷 137 份,结合问卷分析并考虑评价指标可操作性,仅对使用者满意 度展开评价,主要包括:采购服务的满意度、设备价格的满意度、对 设备性能使用的满意程度、教学使用的贡献程度、科研试验的贡献 程度等。

满意度 =  Σ满意人数   × 100%
               Σ总调查人数

         满意程度相关指标可以通过调查问卷的形式对设备需求者、 使用者进行调查并获得相关数据,  作为衡量客户层面政府采购的 有效性依据之一。

        “教学使用的贡献程度”这一指标,通过调查问卷对使用者从 优化课程设置、提升课堂质量和效果、节约时间提高教学效率、可 重复性,  有利于突破教学中的难点和遗忘克服等方面进行调查访 问获取数据。

        “科研试验的贡献程度”这一指标,通过调查问卷或定期收集使用者的科研实验数据反馈报告从提高科研产出数量、提升科学研究数据精准度、提高科研产出质量、节约时间,提高科研效率等 方面开展调查访问获取数据,作为衡量采购设备实用性依据之一。

3. 内外部管理层面。内外部管理层面主要从业务流程角度出 发,为了确保采购结果可以实现“提高财政资金使用效益、维护 社会公众利益、确保政府廉洁从政”的绩效目标,评价指标体系 的设计需要与采购业务关键流程环节、外部检查等紧密结合。

          从采购结果和动因指标上分析,主要从时间效率、流程有效 性和流程成本三部分来衡量 。其中,时间效率分为:政府采购时 间(周期)、到货及时率;流程有效性分为:公开招标率、集中采购 率、废标流标率、巡视检查反映问题率;流程成本涉及政府采购 成本。

(1)时间效率。

①政府采购时间(周期):

政府采购时间(周期)= 核对需求信息期 + 信息公告期 + 招标 期 + 中标公示期 + 合同履行期 + 付款期 + 验收期

政府采购时间(周期)是体现采购流程效率的重要指标之一。 它取决于采购方式的发布公告时间约束、采购人对项目的前期统 筹安排情况、  采购人对政府采购流程的熟悉程度等方面的影响因 素。评价这一指标可以将采购项目完成全部耗时与政府采购方式 的法定时间进行比较,数值越小,说明采购周期越短,采购效率越 高。

②到货及时率:

                            Σ政府采购较为及时的次数
到货及时率 =           Σ政府采购总次数                     × 100%

到货及时率这一指标反映了政府采购在时间上的效率性和保 障性,是一个可以体现政府采购质量等优势之外的一个指标[4]。

(2)流程有效性。

①公开招标率:

公开招标率 = Σ公开招标项目数  × 100%
                       Σ政府采购项目数

②集中采购率:

集中采购率 = Σ集中采购项目数  × 100%
                      Σ政府采购项目数

上述 2 项指标衡量了市属高校政府采购是否严格依据国家法 律法规、是否在采购过程中做到公开、公平、公正,进一步反映了政 府采购工作的廉洁公开透明化。

③废标、流标率:

废标流标率 = Σ废标流标项目数  × 100%
                      Σ政府采购项目数

废标、流标率指标值越低,不仅节约人力物力,降低采购成本、 而且还提高采购效率、加快采购项目进度。

④巡视检查反映问题率:

  巡视检查反映问题率 =  Σ巡视检查政府采购方面问题 × 100%
                                                  Σ巡视检查问题

           政府采购、招投标等方面的检查作为巡视的重点之一,可以了 解资本运作和采购项目方面的廉洁情况。对采购监管工作的有效 性、社会公众利益及政府是否廉洁从政等方面可以从该指标中体 现。

(3)流程成本。政府采购成本从一定程度上也可以反映出采购 的效率。政府采购总成本主要包括采购标的物的价格成本和采购 管理的成本。市属高校政府采购工作主要是通过委托代理机构完 成,其成本主要体现在代理机构咨询费方面,因而可以从代理机构 咨询费来评价这一指标值。

4.学习与职业发展层面。学习与职业发展层面主要从采购制 度、采购人员业务素质和技能以及技术优化三方面进行分析。

          采购制度对政府采购工作起到政策性约束作用,  从政府采购 全部流程来看具有较强的法定特殊性要求,  从国家到地方出台一 系列的法律、法规都会对政府采购结果产生一定的影响。从市属高 校政府采购绩效评价角度考虑,  学校内部采购制度建设是否规范 是对政府采购制度的执行力造成影响的主要因素。

          衡量采购人员专业技术水平、职业道德和学习成长过程情况, 是对采购结果从操作层面产生影响的因素。  只有学校能为员工提 供专业技术发挥的平台并且员工对工作环境有亲切感、归属认同 感时,才能最大地发挥主观能动性,带动工作的发展。

          技术层面的提升会给操作层面带来有力的支持 。2020 年是 “十三五”收官之年,伴随教育数据的支持积累与深度挖掘,大数据 在构建新型教育教学生态、课堂教学构建、学校数字化管理、教育 装备效益评价等方面的作用日益凸显,  教育已经买入了数据驱动 的新时代[5]。进行市属高校内部政府采购信息化建设、科研力量投 入等将成为评价政府采购工作效率提升的动因。
综上所述,本文初步设计并建立了由 36 个具体指标组成的市 属高校政府采购绩效评价指标体系,其中,一级指标 4 个、二级指 标 8 个、三级指标 24 个。

(三)评价指标的赋权

         为了能更好地开展绩效评价,  并且在评价过程中体现采购各 个环节对绩效的影响程度,  本文对选定的 36 个指标采用德尔菲 (Delphi)法进行赋权,具体步骤如下:

1.从 3 所市属高校资产管理处、财务处、代理机构等领域中抽 取具备政府采购评审资质的专家,  并对专家的职称及政府采购专 业方面的影响力进行审核筛选后确定 15 名专家组成本次专家组 成员。

2.逐个向每位专家说明评分内容、原则及指标含义,要求专家 独立对各项指标进行评分。具体方法是按照各维度和每项指标的 相对重要性打分赋权,总和为 1,然后对各指标权值加权平均,确 定指标权数值。

3.收集第一轮 15 名专家的指标评分表,对每一项进行加权平 均,做统计分析,求出第一轮打分后所得权重系数的平均值:
   
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式中:n 表示指标项目个数,m 表示专家数量,Wij 表示第 j 位 专家给出的第 i 项指标权重值。

将上述结果反馈给专家进行第二轮打分,  依次按上述步骤重 复,直至各专家结果趋于一致,得到最终赋权。

4.通过 Delphi 法确定市属高校政府采购绩效评价指标体系权 重,如表 1 所示。

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(四)评价指标的分析

            通过 Delphi 法对评价指标赋权后,可以更直观地看到各维度 在评价体系中所占比重,并有针对性地进行下一步分析,从而根据 各维度和具体指标的分布建构完整的评价指标体系,如下图所示:

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            从图 1 指标体系四个维度权值分布情况可以看出学习与职业发展维度占整个体系的 36%,比重最大。可见,北京市属高校政府采购的采购制度层面、采购人员业务素质和技能发展、技术优化层面对开展政府采购工作更具有重要意义。

            将指标权值进一步扩展按具体指标所占比重分析后,  可以看出在选定的 24 个具体评价指标中,A3 即政府采购预算支出节约率占比最大,达到整体的 14%。这一结果也说明虽然单一的财务指标在评价中存在片面性、主观意识较强,但是财务指标尤其是预算支出节约率仍然在绩效评价体系中占有较重分量,  政府采购评价结果中的财政性资金节约率也会作为高校内部制度制定和采购流程优化实施的重要目标。

            占次要地位的是 D6 即信息化投入指标,到达整体的 12%。随着“云时代”的到来,依托大数据环境下,加强高校内部政府采购项目信息化平台建设,并将平台信息与财务、资产、教学、科研等各职能处室信息化有效对接,有利于实现采购全过程跟踪监管,防范风险;有利于优化采购业务流程,提升高校管理水平。采购人员的培训时间、对采购服务的满意度、对设备性能使用的满意程度及单位内部政府采购制度建设情况等指标合计占整体的 21%,相对较高。加强人才培养和队伍建设,是新形势下推动社会经济发展的战略性资源。而采购工作人员的职业素养、综合专业技术水平都对该项工作的质量和效率的提升起到关键影响。对采购服务的满意度和设备性能使用的满意程度,  则是对采购工作开展质量的综合评价影响因素。

四、结束语

           规范政府采购行为,客观公正地对其做出绩效评价,是推动预算绩效管理体系建设的需要。本文以市属高校为例,基于 BSC 理论,从财务指标、客户服务、内外部管理、人员学习与职业发展四方面设计并建立了高校政府采购绩效评价指标体系,  做到了定量与定性相结合,兼顾了适应性和有效性,为客观公正地评价市属高校政府采购工作绩效提供了可操作的有效工具,为提升高校管理水平提供了借鉴,下一步将在实践 中验证本指标体系的实际应用效果。

参考文献:

[1] 刘超,李晋,徐鹏飞.基于网络层次分析法的高校政府采购绩效评价研究[J].实验技术与管理,2020,37(05):248-252.
[2] 陈凤.高校政府采购绩效管理体系建设研究[J].会计之友,20213
[3] 王晓红,张宝生,潘志刚.我 国政府采购绩效评价指标体 系的构建[J]. 中国政府采购,2010(03):75-77.
[4] 张威,张海,朱飞燕.基于平衡计分卡的医学院校政府采购绩效评价初探[J]. 中国医学装备,2016(02)
[5] 张鹏.基于大数据分析的北京高校政府采购规模的研究[J]. 中国现代教育装备,2020(12)

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