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完善检察机关行政公益诉讼制度的思考论文

发布时间:2022-08-05 09:05:23 文章来源:SCI论文网 我要评论














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  摘要:实践中行政机关不作为或违法作为使公共利益受到侵犯的情况时有发生,但不具有直接利害关系的个人或其他主体无法通过诉讼保护自身权益。鉴于此,我国建立并逐步完善检察机关提起行政公益诉讼制度,实践中行政公益诉讼制度还存在受案范围狭窄、案件线索来源单一、举证责任分配规则规定不完善、检察建议制度规定不完善、诉前程序与诉讼程序衔接不畅通等问题,未来需要从明确行政公益诉讼案件受案范围、拓宽案件线索来源渠道、合理分配举证责任、完善检察建议制度法律规定、明确诉前程序向诉讼程序转化判断标准等途径加以完善。
 
  关键词:检察机关;行政公益诉讼;法律监督
 
  一、检察机关行政公益诉讼制度的立法现状
 
  《行政诉讼法》仅对行政机关提起行政公益诉讼做原则性规定,《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼司法解释》)对行政公益诉讼制度做较为完善的规定,对检察机关提起行政公益诉讼的主要任务、遵循原则、身份地位、具体程序等内容进行了明确[1]。
 
  第一,检察机关在行政公益诉讼中的诉讼地位。学界对于检察机关在行政公益诉讼中的地位有原告资格说、行政公诉人说等多种看法,2018年《公益诉讼司法解释》第四条规定检察机关在行政公益诉讼中具有“公益诉讼起诉人”角色,这一说法综合考虑了学界的不同观点,适合检察机关在行政公益诉讼中的特殊身份。

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  第二,行政公益诉讼的管辖。司法解释规定第一审行政公益诉讼案件由基层人民检察院向基层人民法院提起诉讼。
 
  第三,行政公益诉讼的受案范围。首先,在目前司法解释中得到确认的行政公益诉讼受案范围主要集中在生态资源、食药安全、国有财产、土地使用权出让四大领域。这些领域中因行政机关违法行为致使公共利益受损的,可以通过诉前检察建议乃至公益诉讼的方式及时修复。以“十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案”为例,十堰市郧阳区检察院发现违法行为人在未取得林业主管部门许可的情况下,擅自占用国家级、省级生态公益林开采石料。行为人未完全履行区林业局的处罚决定,区林业局也未采取积极措施督促履行。在检察机关发出检察建议后,区林业局逾期未回复也未履行职责,涉案林地一直未得到修复。郧阳区检察院向法院起诉要求确认区林业局不履行职责行为违法并判决其履行职责。该案的指导价值在于,只有在不特定多数主体享有的公共利益受到侵害的前提下检察机关才可提起行政公益诉讼。其次,行政公益诉讼的发起必须要满足的条件是:行政机关没有履行法定职责和公共利益受到损害。具体而言,行政机关有无案件涉及的法定职责以及是否履行,公共利益受损与行政机关行政行为之间是否存在联系,行政行为是否导致了公共利益受损的结果,发出检察建议后公共利益受损状态是否消除。
 
  第四,行政公益诉讼的诉前程序。《公益诉讼司法解释》第二十一条规定,检察机关有权在因行政机关违法行为导致公共利益受损的案件中通过向其提出检察建议的方式介入,督促行政机关
 
  自行改正违法现象,诉前程序的期限为行政机关收到检察建议书之日起两个月内。紧迫情况下检察机关有权要求行政机关在十五日内进行回复。以“北京市通州区城市管理综合行政执法监察局等单位不依法履行职责案”为例,区检察院经调查发现通州区城管执法监察局、区环保局未依法履行职责,导致部分工地未按要求实施停工,扬尘污染没有得到有效控制。区检察院向相关机关发出检察建议书,要求其切实履行职责。两行政机关在收到检察建议后立即整改,采取一系列措施配合了北京的大气污染防治工作。
 
  第五,行政公益诉讼的起诉条件。检察机关提起行政公益诉讼应当同时满足实体要件与程序要件。实体要件是行政机关经过诉前程序仍未纠正违法行为,致使受损公共利益得不到修复;程序要件是提交《公益诉讼司法解释》所规定的向人民法院提起公益诉讼所需的材料:起诉书及副本、被告违法作为或不作为致使公共利益受侵犯的证明材料、诉前检察建议已经发出但行政机关仍未改正的证明材料。以“福建省清流县人民检察院诉县环保局行政公益诉讼案”为例,福建省清流县环保局扣押危险废物电子垃圾在不具备贮存危险废物条件的地点存放,对当地环境造成潜在危害。清流县检察院向县环保局发出检察建议,建议其对扣押的电子垃圾进行无害化处置。后检察院得知县环保局逾期未对电子垃圾进行无害化处置,也未对行为人进行行政处罚,向法院起诉要求确认县环保局行政行为违法并判决其依法履行职责。该案的指导价值在于,检察机关提起行政公益诉讼的前提是已经履行了诉前程序。只有行政机关在收到检察机关检察建议后仍未履行法定职责,使公共利益仍处在违法行为侵害情况下的,检察机关才可以提起行政公益诉讼。此外,在诉讼过程中如果行政机关履行了职责或者改正了违法行为,检察院可以变更诉讼请求,请求判决行政行为违法或者撤回起诉,这在最高人民检察院发布的相关实施办法中予以了确认,有利于节约司法资源,实现诉讼请求。
 
  第六,行政公益诉讼的判决类型。行政公益诉讼中,人民检察院可以向人民法院提出撤销或部分撤销违法行政行为、限期履行法定职责、确认违法或确认无效等诉讼请求。
 
  纵观我国行政公益诉讼制度的发展历程,结合实务中行政公益诉讼案件的总体情况,可以看出目前我国行政公益诉讼制度的特点主要在于:第一,生态环境和自然资源保护领域的案件所占比重最大,这是因为此类案件所涉经济利益较大,且自然资源和环境资源与民众生存息息相关,涉及众多人的公共利益;第二,被诉行政机关主要集中在基层行政部门,这是因为基层行政机关数量众多,大量具体的行政工作和执法工作由其执行,因此不积极履行法定职责的案件也就会更多出现在基层行政机关;第三,行政机关的违法行为集中表现为乱作为、不作为,乱作为表现在行政机关违法行使职权,不作为主要表现在怠于履职情况。
 
  二、检察机关提起行政公益诉讼存在的问题
 
  (一)受案范围狭窄
 
  从2015年开始,我国开始检察机关提起行政公益诉讼的试点工作,目前在《行政诉讼法》中规定的可提起行政公益诉讼的案件集中在生态资源、食药安全、国有财产、土地使用权出让四大领域,虽然在后面使用了“等”的兜底性条款,但是这样的做法会使得其他侵害公益的案件由于没有明确列举而不能受理。上述四种案件类型的确属于社会关注较多的领域,但其他案件形式诸如不正当竞争、规范性文件侵害公共利益等案件不在受案范围之列,无法通过行政公益诉讼的方式解决。社会公共利益关乎民生各个方面,如果无法将很多需要保护的公共利益纳入行政公益诉讼的范围,无疑将缺少一条救济途径。在《行政诉讼法》中使用列举的方式规定受案范围,对受案范围具体标准没有规定,这不利于检察机关监督职权的行使,也不利于公共利益的保护。
 
  (二)案件线索来源单一
 
  现行相关法律和司法解释将检察机关在工作中发现的案件线索作为行政公益诉讼的线索来源,这无疑是一种局限性的规定。对于危害公共利益、有较大社会影响的事件,往往新闻媒体传播、公众举报、社会组织转交等是更容易获得线索的方式。如果不能对这种外部线索来源予以法律上的明确,可能会降低检察机关获得案件线索的可能性。
 
  另外,监察机关的成立,分走了检察机关的反贪污反渎职职能,而行政公益诉讼的实践表明,在反贪污反渎职职能未被剥离出去之前,这一职能的履行为检察机关办理行政公益诉讼案件提供了大量案件线索来源,是其履行各项检察职责中案件线索来源最多的职能,不再履行该职能进一步减少了检察机关的案件线索来源,使得案件线索来源本就单一的检察机关,来源渠道更少了[2]。
 
  (三)举证责任分配规则规定不完善
 
  《行政诉讼法》对行政公益诉讼中的举证责任部分并没有特别规定,而在《公益诉讼司法解释》中,规定了检察机关在起诉时除提交起诉书外还应提供证明公共利益受损事实是由行政机关不合法的作为或不作为导致,以及检察机关已经履行了提出检察建议的事实,但是在现行法律中对于行政机关在公益诉讼中应承担的举证责任的规定还不完善。在司法实践中,由检察机关证明行政机关违法行为导致公共利益受损事实无疑将加重检察机关的负担,可能影响行政公益诉讼的顺利进行。

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  (四)检察建议制度规定不完善
 
  从行政公益诉讼的实施情况来看,大部分案件在诉前程序阶段就已经解决。这表明诉前程序确实起着督促行政机关依法履职、纠正不当行为,同时节省司法资源的作用。诉前检察建议制度的存在使得行政机关有机会在诉讼前纠正违法行为,使受损的公共利益有修复的机会。在今后实际操作中诉前程序和诉讼程序仍将共同发挥重要作用。但在实践操作中,诉前程序的施行也遇到了一些问题。
 
  最高人民检察院指出,诉前检察建议应当载明行政机关存在违法行为的事实、构成违法行使职权或者不作为的理由和法律依据以及建议的内容。表明诉前检察建议应当包括法律事实、理由和依据、补救建议。《公益诉讼司法解释》规定,检察机关起诉时应当证明检察机关已履行诉前程序,但行政机关仍未履行职责和自行纠错。从规定中可以看出检察建议中无需涉及关于公共利益受损的认定事实和描述,而受损公共利益是否得到修复是诉前程序是否向诉讼程序转变的重要门槛,所以检察建议应当更加细化进行规定。
 
  (五)诉前程序与诉讼程序衔接不畅通
 
  在诉前程序中,检察机关因为行政机关不作为或乱作为导致公共利益受损而发出检察建议,行政机关应在规定期间内自行审视、自我纠错并向检察机关进行书面反馈。有些检察机关在收到行政机关的书面回复后就终止了诉前程序,对后续行政机关的整改情况缺乏关注。有的行政机关依法履行了职责,但并非充分地履行了职责。有的行政机关即使充分履行了自身职责,但公共利益无法得到修复,这些情况下难以确认行政机关是否全面地履行职责。一些案件中检察机关收到书面反馈后公共利益的实际修复效果不甚理想,这表明并不能将检察机关收到的书面反馈作为诉前程序终结的标志,而应当以公共利益实际所处的状态和修复效果作为评判标准,此时需要考虑行政机关是否采取了足够措施维护公共利益和防止受损程度进一步扩大。
 
  三、检察机关提起行政公益诉讼的完善路径
 
  (一)明确行政公益诉讼案件的受案范围
 
  一般的行政诉讼采取的是利害关系人标准,提起诉讼的原告是被行政机关行政行为侵害自身利益的人,但是行政公益诉讼是因为行政机关的行政行为危害了公共利益而提起的,原告自身的利益并未受损。所以在研究受案范围时不能一概而论,要具体分析。
 
  我国在《行政诉讼法》和司法解释中采用概括与列举并存的方式规定了行政诉讼受案范围,这种方式的好处在于既为受案范围留下了灵活空间,也能明确具体的案件受理范围。《行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第八项,《行政诉讼法司法解释》第一条用概括的方式规定了行政诉讼受案范围。另外《行政诉讼法》第十一条第一款一至七项、第十二条,《行政诉讼法司法解释》第一条第二款通过肯定列举和否定列举的方式进行说明。
 
  结合行政诉讼受案范围和行政公益诉讼特点,可以从以下几个层面来确定行政公益诉讼的受案范围:首先是肯定概括式,即行政机关违法行政行为存在可能或已经发生危害公共利益的情况时,出于维护公共利益的目的,允许国家机关、公民、其他组织向法院提起行政公益诉讼。其次是肯定式列举,除了现有的法定案件类型外,还可以根据当今我国社会的具体情况适当增加一些案件类型,比如:破坏社会主义市场经济秩序案件、城市规划建设案件、安全生产案件,增加这些案件类型原因是这些案件同样会侵犯不特定多数人的公共利益,且案件的发生往往包含行政机关不作为乱作为,为更好维护公共利益,监督行政机关依法行政,有必要对行政公益诉讼的受案范围进行扩充。最后是否定式列举,可以参照《行政诉讼法》第十三条的规定,即不属于行政诉讼受案范围的案件当然不属于行政公益诉讼案件的受案范围。此外还可以设置兜底条款,即注明“法律规定的其他可提起行政公益诉讼的情形”。
 
  《行政诉讼法》修改后,抽象行政行为是否适用于行政公益诉讼值得讨论,抽象行政行为本身可以反复适用,适用的对象也具有不特定性,同具体行政行为一样都与国家利益、社会利益密切相关,例如一些行政机关违法发布的红头文件,如果继续存在将对公共利益造成严重损害,为了更好维护公共利益,规范行政机关依法行政,有必要将抽象行政行为纳入行政公益诉讼中。现行《行政诉讼法》允许对符合条件的规范性文件进行附带审查,检察机关在处理具有广泛影响力、涉及人数众多的案件时,可以提出附带审查抽象行政行为,由法院进行裁定。
 
  (二)拓宽案件线索来源渠道
 
  《公益诉讼试点实施办法》规定检察机关各业务部门应当将行政公益诉讼案件线索及时移送民事行政检察部门,这样的规定会在无形之中限制了案件线索的来源。所以在原有的“履行职责”渠道外,可以增加从其他行政监督渠道获得案件线索的途径,以及包括从监察部门在内的其他部门获得举报、申诉的案件线索的途径。检察机关从收到的这些线索中,依自身职权和法定程序进行审查,应当采取诉前程序的启动诉前程序,应当向人民法院起诉的则启动诉讼程序。当然,为了防止检察机关在这个过程中存在滥用权力的可能,不应当将履行职责作过度扩大的解释,并且要对检察机关案件线索来源渠道的运行情况进行合理监督。
 
  除了内部渠道,检察机关还应当建立一定的外部渠道以获得案件线索。检察机关可以鼓励公民或其他组织积极参与到案件线索举报过程中,提升公民参与社会管理的热情。
 
  (三)合理分配举证责任
 
  学界普遍认为,应当在检察机关和行政机关之间对举证责任进行合理分配,如果将全部举证责任归到检察机关,那么检察机关的工作量将十分巨大,可能会影响案件审理的正常进行。由检察机关承担提出初步证据的举证责任,证明被告的行为损害国家利益和社会利益的事实,行政机关仍应举证证明自己已经合法履行了法定职责,这种观点在《公益诉讼实施办法》中也予以了明确。
 
  在行政机关侵害公共利益的案件中,检察机关应当就侵权要件的四方面即侵权行为、结果、因果关系、主观过错承担举证责任。侵权行为和由于侵权行为导致的损害利益的后果在检察机关前期调查中已经掌握,由其负担举证责任会更方便。检察机关相较于一般原告具有技术性和专业性优势,对证据的取证能力也更强,所以应当由检察机关证明行政机关违法的作为或不作为与公共利益受损害结果之间存在因果关系。在过错方面,可以借鉴无过错责任原则[3]。在特殊的公益诉讼案件中(比如环境污染等适用举证责任倒置规则的案件),如检察机关确实没有举证的权能或者举证的手段不足,则应相应地降低它的证明标准,或者如果被告在举证上不予配合,那么可以采用举证妨碍等法则推定被告人存在过错或因果关系[4]。
 
  对行政行为合法性的举证责任还应做不作为类和作为类的分别讨论。对因行政机关不履行法定职责导致的案件中,公共利益损害事实的举证责任以及行政机关应履行的法定职责由检察机关承担[5]。对因行政机关违法行为导致的公益诉讼案件,需要由行政机关证明自身行为的合法性以及做出行政行为的依据,这体现了倒置的举证责任规则。
 
  (四)完善检察建议制度法律规定
 
  检察建议根据法律规定包括行政机关的违法作为或不作为以及整改建议,但公共利益受损事实作为诉前程序进入诉讼程序的重要门槛没有体现在有关规定中,所以建议应当在日后法律修改中增加检察建议应当包含公共利益受损事实的有关内容。这样做的好处在于,一方面如果行政机关在收到检察建议后依法履行职责或者作出整改行为,检察机关可以参照已掌握的公共利益受损情况,对行政机关的执行情况进行评估,如果确认受损公共利益在行政机关行为下得到修复,检察机关可以作出不起诉决定;另一方面如果行政机关仍未履行职责或作出整改行为,检察机关提起诉讼的,公共利益受损事实是检察机关承担的证明责任。
 
  (五)明确诉前程序向诉讼程序转化的判断标准
 
  行政机关是否依法全面履行职责是检察机关判断是否需要由诉前程序向诉讼程序转化的标准。目前学界对诉前程序和诉讼程序衔接转化的标准有两种理论,效果论和手段论,效果论以行政机关是否真实有效地制止了相对人对公共利益的违法侵害行为或者公共利益经过行政机关整改是否达到了预定的目的;手段论则是确认行政机关是否履行了全部职责,穷尽了所有执法手段。但是在实践中确认行政机关是否全面履行职责是一个综合性的证明问题,应当综合不同情况具体分析。可以从以下三个阶段进行讨论:首先是侵害公共利益的行为有没有被有效制止,如果检察建议发出后违法行为仍在持续侵害公共利益,就不能认定行政机关充分履行了法定职责。其次是评估公共利益的修复程度,如果违法行为已经被制止,但受损的公共利益仍未得到有效修复,这种情况下负有监管职责的行政机关有义务采取有效措施进行恢复,在此之前不能算作全面履行职责。最后是行政机关的职权是否用尽,如果行政机关既没终止侵害公共利益行为,受损公共利益也没得到恢复,可以考虑行政机关是否穷尽了行政管理手段,如果行政机关已经用尽了行政手段但公共利益仍无法得到修复的,这种情况下可以认定行政机关已经依法全面履行了职责,只是由于其他客观原因导致受损公共利益无法得到完全修复。
 
  参考文献
 
  [1]许焕霞.检察机关提起行政公益诉讼制度研究[D].南宁:广西民族大学,2019.
 
  [2]贾永健.中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论[J].武汉大学学报,2018,71(5):154-163.
 
  [3]张敏.检察机关提起行政公益诉讼制度研究[D].沈阳:沈阳工业大学,2019.
 
  [4]最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起行政公益诉讼实践与探索[M].北京:中国检察出版社,2017:89.
 
  [5]孔祥稳,王玎,余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J].行政法学研究,2017(5):87-98.
 
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