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社会资本参与矿山生态修复法律规制研究论文

发布时间:2021-12-06 11:25:35 文章来源:SCI论文网 我要评论














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摘要: 本文从社会资本参与角度对我国矿山生态修复存在问题研究入手,从完善社会资本参 与矿山生态修复制度体系、健全社会资本参与矿山生态修复权责范围体系和完善社会资本参与矿 山生态修复的相关配套制度等方面,为进一步解决我国社会资本参与矿山生态修复提供规范性制 度建议。

关键词: 社会资本; 矿山生态修复; 法律规制

一、我国社会资本参与矿山生态修复现存问题

(一)  社会资本参与矿山生态修复制度体系不 完善

1.  社会资本参与的准入机制不完善

      一方面,  正式的政府和社会资本合作模式在 我国发展历程较短,  经验积累十分有限,  缺乏明确 的社会资本参与准入机制,  实践中社会资本能否 参与完全由政府决定;另一方面,  即便是政府进行 招商引资引导社会资本参与矿山生态修复建设项 目,  社会资本介入投资参与建设的机制也十分不规范。

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2.  社会资本参与的流程细则不完善

      我国当前在社会资本参与矿山生态修复领域,  仅仅是自然资源部委发布相关激励性政策文 件鼓励引导社会资本参与投资,  并无社会资本参 与的法律制度和行政法规,  各地对于社会资本参 与矿山生态修复的详细性规定更属空白或者仅仅 有原则性规定,  缺乏社会资本参与矿山生态修复 的流程实施细则。

3.  社会资本参与的退出机制不完善

      社会资本参与矿山生态修复建设项目结束 后,  社会资本方应根据生态修复合同约定计划和 社会资本参与矿山生态修复退出制度有序退出。 但在我国当前社会资本参与矿山生态修复的实践 中,  社会资本方在完成矿山生态修复后主动依照 合同约定退出的案例相对较少。一方面,  社会资本 方虽然完成了矿山生态修复建设,  但其合法合理 利益并未及时有效地实现,  社会资本方因为其利 益掣肘不愿退出。另一方面,  社会资本方获得了修 复矿山一定范围和时间内的土地使用权限,  其认 为不应该退出。

4.  矿山生态修复产业链制度欠缺可持续性

      待修复矿山如果位于经济发展水平较高的城市周边,  社会资本参与投资修复的积极性较高, 反之较低。原因在于经济发达城市的用地较为紧 张,  待修复矿山在完成生态修复后的土地使用价 值较高,  社会资本方能够获得较高的利益。同时, 在经济发达城市,  人们对休闲娱乐消费的需求和 水平相对较高,  矿山修复后的土地多用于建设矿 山公园并配套相关娱乐休闲的基础设施,  发展旅 游休闲产业以获取收益。而在经济落后城市,  城市 用地并不十分紧张,  人们对休闲旅游的消费水平 较低,  社会资本参与投资修复的积极性较低。

(二)  社会资本参与矿山生态修复权责范围体 系不健全

1.  矿山生态修复的标准体系不健全

      由于各地矿山生态修复实践处于探索试点 阶段,   自然资源部门仅仅对矿山生态修复做了原 则性倡导,  对生态修复标准并无统一规范的评价 体系。

      我国生态修复验收制度存在四大缺陷,  分别 为验收主体构成混乱、验收标准不明确、验收程序 不规范及验收缺乏监管,  其中最为明显的缺陷在 于验收标准不明确,  即在当前矿山生态修复建设 过程中,  缺乏统一规范、有效适用的修复标准。

2.  社会资本参与修复的利益保护机制不健全

      社会资本方在组织完成矿山生态修复建设 后,  仅仅能够根据合同约定的修复利益内容向当 地政府主张修复利益,  无其他维护修复利益的 措施。

3.  社会资本参与修复的法律责任分配体系不 健全

      政府和社会资本合作签订合同进行矿山生态 修复建设中,  社会资本自身并不直接进行修复工 程项目的建设,  一般是成立专门的修复项目特殊 目的公司,  由该目的公司实际进行矿山生态修复项 目的相关各项工作。修复项目特殊目的公司通 常由社会资本组建、政府参股;也可以由政府和社 会资本共同出资成立,  交由社会资本方运营。修复 项目特殊目的公司参与矿山生态修复项目的各个 周期建设,  保障修复项目的有效落地运行。

二、我国社会资本参与矿山生态修复的完善 建议

(一)  制定社会资本参与矿山生态修复的准入 制度

     要规范社会资本参与矿山生态修复建设的市场准入,  需要在政府机关的主导下制定详细规范 的准入参与流程,  并严格按照准入流程执行。准入 流程规范应包含社会资本如何参与、政府机关对 社会资本方资质如何审核、是否通过招投标方式 确定社会资本方主体等详细内容。关于社会资本 如何参与的问题,  应由政府机关将生态修复项目 在人民政府网站上公开,  规定社会资本参与应符 合的条件和参与时间限制以及相关材料的提交规 范。关于社会资本参与的审核问题,  应该明确社会 资本参与是政府机关的审核主体、审核方式,  并统 一接受社会公众的监督。我国各地实际不一,  各地 区政府机关制定的社会资本参与流程应报上一级 人民政府审核批准 [1]  。

(二)  制定社会资本参与矿山生态修复的流程 细则

      制定详细的社会资本投资流程细则,  各地方 人民政府在引导社会资本参与投资前,  应结合当 地实际情况并同相关执法、司法机关协商制定详 细的、具有可操作性的社会资本参与投资流程细 则,  增强社会资本参与投资的规范性,  降低社会资 本参与的风险。对修复过程制定详细的监督管理 细则。对于矿山生态修复建设的监督管理和修复 后的检查验收工作,  应由政府机关内不同的执法 部门负责,  分工协调合作。

(三)  制定社会资本参与矿山生态修复的退出 制度

      社会资本在完成矿山生态修复建设项目后, 政府及相关部门会组织对生态修复工程项目的 检查验收,  在修复项目合格且不存在需要继续采 取技术手段进行修复的情况下,  政府和社会资本 方需要根据合同约定,  由社会资本方交付修复工 程,  政府给予社会资本方修复补偿利益。双方实现 互相交付后,  社会资本方退出原修复矿山,  完成矿 山生态环境的人工修复。因此,  各地应结合当地实 际情况和成功经验,  制定统一规范的社会资本参 与矿山生态修复退出流程制度,  以制度化方式提 升修复规范程度,  促进社会资本有序退出。

(四)  增强生态修复产业链条制度的可持续性

      国家因为财政资金不足以支持矿山生态修复 才鼓励引导社会资本参与投资,  如果矿山生态修 复项目建设不具有投资获利的潜力,  生态修复产 业无法持续发展,  那么社会资本投资参与的积极 性会大打折扣。若要能够持续吸引社会资本投入矿山生态修复,必须增强矿山生态修复产业链条的可持续发展能力。

      支持引导社会资本参与矿山生态修复,  必须 将待修复矿山土地利用列入城市发展总体规划, 并结合城市发展规划和城市经济发展水平对待 修复矿山土地利用进行详细规划,  实现“ 矿地融 合、产业衔接 ”。同时,  对于修复矿山土地要在符 合自然生态规律的前提下合理合法利用,  做好前 期调研工作,  综合平衡发展各类产业,  增强矿山生 态修复后所发展产业链条的可持续性,  降低社会 资本参与矿山生态修复产业的风险,  实现矿区生 态系统功能恢复和产业可持续发展。

(五)  健全矿山生态修复的标准体系

      矿山生态修复标准应结合矿山土地利用规划 和城市发展规划,  同时考量矿山生态修复产业链 条,  综合生态效益、社会效益和经济效益,  制定符 合实际的修复标准体系。

(六)  健全社会资本参与修复的利益保护机制

      社会资本参与矿山生态修复建设的目的在于 获取与其承担修复责任相匹配的修复利益,  在社 会资本方承担了矿山生态修复建设责任后,  其理 应获得与其投入相匹配的产出利益。而在当前社 会资本参与矿山生态修复的实践探索过程中,  社 会资本方的修复利益均是单纯以矿山生态修复合 同为保障基础和依据,  缺乏社会资本参与修复的 利益保护机制。在我国废弃矿山面积大、矛盾冲突 多、修复资金贫乏、治理难度大的现实背景下,  只 有健全社会资本方参与矿山生态修复的利益保护 机制,  才能有效引导社会资本参与矿山生态修复 建设,  改善矿生态环境,  实现矿山复绿 [2]  。

(七)  健全社会资本参与矿山生态修复的法律 责任分配体系

1.  健全政府和社会资本法律责任分配体系

      当前我国并无统一规范的政府和社会资本合 作法律规范,  因此,  必须根据公平原则建立健全政 府和社会资本法律责任分配体系,  促进社会资本 有效参与矿山生态修复。

2.  明确修复项目特殊目的公司法律责任分配 体系

      对于其法律责任的分配应该在符合《 公司法 》 关于公司责任制度规范内合理分配,  尤其应当理  清社会资本方责任和修复项目特殊目的公司责  任,  避免社会资本方规避、转嫁法律责任,  加大修  复项目特殊目的公司责任。
修复项目特殊目的公司法律责任应符合公平 原则合法分配,  尤其需要建立完善的法律责任分 配体系。

参考文献

[1]     于靓.论 PPP 模式中政府权力的法律规制[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2017,38(9): 107-112.
[2]      吕忠梅,刘长兴.环境司法专门化与专业化创新发展:2017—2018年度观察[J].中国应用法学,2019(2):1-35.

 
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