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新时代党的建设总要求的制度逻辑论文(附论文PDF版下载)

发布时间:2019-03-21 12:35:00 文章来源:SCI论文网 我要评论














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[摘 要]新时代党的建设总要求是新时代加强党的建设的指针,落实新时代党的建设总要求,必须明确其制度逻辑。新时代党的建设总要求的制度逻辑包括新时代党的建设总要求的制度化和以制度确保新时代党的建设总要求落实两个方面。具体而言,要深刻认识制度建设在党的建设中的贯穿作用,厘清新时代党的建设总要求的制度化前提;要以新时代党的建设总要求   的八项重点任务为导引,明确新时代党的建设总要求的制度化路径;要以党内法规制度和国家法   律制度确保新时代党的建设总要求落实,实现新时代党的建设总要求的制度化运行。

[关键词]新时代党的建设总要求;党内法规;制度逻辑

新时代党的建设总要求是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”[1]62, 突出强调政治建设的统领地位,新增纪律建设,形成了“五大建设”新格局,要求把制度建设贯穿于“五大建设”中,明确反腐败是一项斗争。确立了党的建设“5+2”总体布局,即“五大建设 +制度建设和反腐败斗争”,提出八项重点任务,回答了新时代“建设什么样的党、怎样建设党”这一重大命题。

新时代党的建设总要求的制度逻辑指的是新时代党的建设总要求的制度化以及以制度的运行保障新时代党的建设总要求实现的逻辑。明确新时代党的建设总要求的制度逻辑,是全面落实总要求的制度前提。党的十八大以来,全面依法治国和依规治党向纵深发展,“党的建设制度改革深入推进,党内法规制度体系不断完善。”[1]7 新时代党的建设总要求的制度逻辑在实践中获得成功探索,为一以贯之推进自我革命和社会革命提供了制度保障。总体而言,新时代党的建设总要求的制度逻辑,要从制度化前提、制度化路径、制度化运行三个维度进行把握。

一、制度化前提:深刻认识制度建设在党的建设中的贯穿作用

党要团结带领全国各族人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想,就必须建设新的伟大工程。伟大工程在“四个伟大”中起决定性作用。制度建设是党的建设新的伟大工程的制度之维, 承担贯穿与统合“五大建设”,保障伟大工程顺利竣工的历史使命。“把制度建设贯穿其中”是制度建设的方式,为党的建设“5+2”总体布局提供了制度建设上的方法论支撑。深刻认识制度建设在党 的“五大建设”中的贯穿作用是理解新时代党的建设总要求制度逻辑的出发点。

(一)“把制度建设贯穿其中”体现了制度与现实的统一

“五大建设”与制度建设并不是平行的关系,而是内容和依托的关系。党内法规制度的制定既是实践操作技术又是制度建构艺术:必须以问题为导向,用现实塑造制度、用制度关照现实;必须从我们党治国理政的实际出发,回应党内问题、直面党内挑战,制定出有效管用的制度,为全面从严治党提供制度保障。“把制度建设贯穿其中”,使制度建设有了历史坐标轴和现实参照系,使制度文本有了“写意”的前瞻性和“写实”的回顾性。以“五大建设”的现实需要为导向,确立制度建设的范围,及时制定新的制度、解释模糊的制度、修改过时的制度,更好地释放了制度的张力。由此,“把制度建设贯穿其中”实现了党内法规制度建设的科学化、体系化。总之,“把制度建设贯穿其中”,可以有效回应党情变迁,实现目的理性和工具理性、本体性与应用性的统一,有效避免制度运行的空驶、制度目的的落空。

(二)“把制度建设贯穿其中”实现了“五大建设”的制度整合

“把制度建设贯穿其中”实现了“五大建设”之间的制度性整合,主要体现在两个方面。一方面, 通过跨部门的制度设计整合了党的“五大建设”。从具体规定来看,《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022 年)》(下称《规划》)对党内法规制度进行了类型化区分,即在党章之下又分为党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等方面的法规制度。其中,党的自身建设法规制度又分为政治建设法规制度、思想建设法规制度、组织建设法规制度、作风建设法规制度、纪律建设法规制度。[2]但是,这种类型化区分仅仅是一种大致上的区分,是按照相应规范的立法主旨和规模进行的部门划分,并不能说该项法规制度的所有条文都属于此种类别。例如,中央办公厅法规局编写的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949 年 10 月—2016 年 12 月)》将《干部教育培训工作条例》(2015 年 10 月 14 日) 划为党的自身建设法规制度中的组织建设法规制度,但是从该法规的具体内容来看,大量的规范属于思想建设法规制度。党的建设是一项实践的工程,“把制度建设贯穿其中”并不是要求党内法规制度在立法上必须按照这五大部门进行制定,而是指党内法规制度的设计必须以实践为指引、以问题为导向涵盖五大部分。党内法规制度作为一种制度化方法以提高党的执政能力和领导水平为目标,任何一部党内法规制度中都有可能涉及党的自身建设 5 个方面的内容,这种跨部门的制度设计,整合了党的建设的各个方面。另一方面,通过制度内容的体系化整合了“五大建设”。党内法规制度内容的体系化主要有两种方式。一是具体的体系化。通过党内法规制度效力体系的建设,构筑起一个上位法和下位法的体系;也可以通过对所规定领域和事项的区分,建立起一个母法和子法的体系。例如:完善“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,就是构建上位法与下位法、母法与子法体系的重要体现。二是抽象的体系化,即通过抽取公因式的方式,总结党内法规制度中的公共要素,建构起一个类似总论和分则的体系。具体说来,党内法规制度是党的中央组织和中央纪律检查委员会、中央各部门以及省、自治区、直辖市党委制定的调整党务关系的党内规章制度等的统称。所有的党内法规制度目的都在于规范党组织的工作、活动和党员行为,都涉及党务活动这个公共要素。在抽象层面上,党内法规制度通过建构党务活动这个公共性的抽象行为,实现了党内法规制度的体系化。

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(三)“把制度建设贯穿其中”是抵御重大风险考验的需要

党的十九大报告指出,要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。当前,我们党仍然面临“四大考验”“四种危险”的挑战,反腐败斗争形势依然严 峻,为了应对复杂的斗争局面,我们必须加强党的 建设,把党建设得更加坚强有力。制度具有相当强 的稳定性、权威性,应对重大风险和挑战必须以制度为依托。一方面,“把制度建设贯穿其中”有利于 应对执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外 部环境考验等“四大考验”,便于开展反腐败斗争。以制度为依据,以法规为准绳,令从法出,增强应 对风险和挑战的前瞻性;增强法治思维、底线思 维,维护治理理念的稳定性;用制度化的方式把经 验总结下来,增强应对措施的传承性。另一方面, “把制度建设贯穿其中”有利于增强党抵御精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等“四大危险” 的能力。制度不仅有治党的功效,也有强党的功 能。把制度建设贯穿其中,可以增强我们党自身的 免疫力,防患于未然,构筑易守难攻的坚强的战斗 堡垒,为应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾提供有力支撑,“把党建设成 为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。”[1]62 需要注意的是,党内法规制度和国家法律制度是中国制度版图的两种基本构型,“把制度建设贯穿其中”,要处理好两种制度规范之间的关系。

二、制度化路径:以新时代党的建设总要求的八项重点任务为基本导引

新时代党的建设总要求的制度化是其制度逻辑的关键点,必须遵循以下 4 个要求:一是把新时代党的建设总要求作为立法立规的原则,上升为法规制定的基本遵循,覆盖整个制度制定领域。二是以新时代党的建设总要求的八项重点任务为路径,逐项检索各项措施的制度化进程,检查是否有法规制度作为保障,对于制度空白要补白,对于制度漏洞要堵漏。三是以问题为导向,深刻认识新时代党的建设总要求的本质规定性,从实践出发,回答现实问题,让人民群众检验回答的真伪。四是以《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(下称《意见》)和《规划》为具体实施方案,实现新时代党的建设总要求的制度化。总之,新时代党的建设总要求的制度化要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以新时代党的建设总要求的八项重点任务为路径,逐项推进各项任务的制度化,把握好制度类型和制定主体的多元协同,制定良法善策,为全面从严治党提供制度依托。

(一)制度内容设计的逐项推进

新时代党的建设总要求规定的八项重点任务是党的建设“5+2”总体布局的逻辑展开,是新时代党的建设总要求相关制度内容设计的基本遵循。

一是把党的政治建设摆在首位。党的政治建设是统领,是第一位的,应加大政治建设法规制度 的制定力度。实际上,党的十八大以来制定的所有 党内法规制度都是以政治建设为根本导向的。其 中,以党的十八届六中全会通过的《关于新形势下 党内政治生活的若干准则》为其著例,该《准则》是 对党章的具体化,是规范党内政治生活的纲领性 法规,是党的政治建设的基本法。《规划》指出,要“重点制定加强党的政治建设方面的法规制度”[2]。 2019 年初,中央政治局召开会议审议了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》。

二是用新时代中国特色社会主义思想武装全党。十九大党章将习近平新时代中国特色社会主义思想列为全党的行动指南,总纲部分用一个自然段进行了详尽表述,条文部分将认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想规定为党员的基本义务、领导干部必须具备的基本条件。此前, 中央已经出台了《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》等文件。接下来,要按照《规划》的要求,制定党员教育管理工作条例,提高思想建设法规制度的位阶。

三是建设高素质专业化干部队伍。党的十九大报告从坚持党管干部原则、坚持正确选人用人导向等方面提出了要求,要“健全干部随管理成长、管理伴干部一生的制度机制”[3]。此前,《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014 年 1 月) 等党内法规制度的出台,对于把握用人方向、提高用人质量、改善用人环境起到了重要作用。《规划》指出, 要“修订党政领导干部选拔任用工作条例、中央企业领导人员管理暂行规定等党内法规。”[2]2018 年 9 月,中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央企业领导人员管理规定》;2019 年初,中央政治局召开会议审议了《党政领导干部选拔任用工作条例》。

四是加强基层组织建设。党的十九大报告从提升组织力、坚持“三会一课”制度、推进党务公开等方面提出了要求。中央已经出台了《中国共产党党务公开条例(试行)》《中国共产党支部工作条例(试行)》,修订了《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规。接下来,要按照《规划》的要求,继续制定中国共产党组织工作条例,实现组织建设法规制度的体系化,提高组织建设法规制度的科学性和有效性。

五是持之以恒正风肃纪。党的十九大报告从加强作风建设、巩固拓展落实中央八项规定精神成果等方面提出了要求。2015 年 10 月,中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》;2018 年,中央又对《中国共产党纪律处分条例》进行了修订。这就从正反两个方面对党纪问题进行了规范,以高位阶的党内法规对正风肃纪问题进行回应。此外,按照《规划》的要求,中央办公厅印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。

六是夺取反腐败斗争压倒性胜利。党的十九大报告从建立巡察制度、推进反腐败国家立法等方面作出了要求。2015 年,中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例》。2017 年,中央又对该《条例》进行了修改,强调突出政治巡视,规定“中央有关部委、中央国家机关部门党组(党委)可以实行巡视制度”“,党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度”[4]1263。《规划》指出,要制定“党委(党组) 落实全面从严治党主体责任规定等党内法规”[2]。2018 年 12 月,中央办公厅印发了《党组织讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》。

七是健全党和国家监督体系。党的十九大报告从深化政治巡视、深化国家监察体制改革等方面提出了要求。此前,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》(下称《监督条例》), 按照全面从严治党的要求,强化党内监督,保证了党的先进性和纯洁性。《规划》指出,要“切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障,建立健全相关法规制度”[2]。2018 年 12 月,中组部、人社部印发了《事业单位工作人员奖励规定》。

八是全面增强执政本领。党的十九大报告提出要增强八种本领,分别是学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。此前,中央已经制定了相应的配套性法规制度。比如,在增强学习本领方面,中央办公厅印发了《中国共产党党委(党组) 理论学习中心组学习规则》。在增强群众工作本领方面,中央出台了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》。《规划》指出,要“不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力”,“重点制定中国共产党重大事项请示报告条例,党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的 规定”[2]。2019 年初,中央印发了《中国共产党政法工作条例》;中央政治局召开会议审议《中国共产党重大事项请示报告条例》。从以上分析可以看出,党的十八以来党的制度建设的实践生动诠释了新时代党的建设总要求,同时,新时代党的建设总要求又对接下来党内法规制度建设提供了路径指引。

(二)制定主体和制度类型的多元协同

新时代党的建设总要求的制度化必须实现制定主体和制度类型的多元协同。从党内法规制度制定主体的角度看,要发挥传统主体和新兴主体的法规制度制定作用。《中国共产党党内法规制定条例》(下称《制定条例》)第二条规定,党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委有权制定党内法规。这是拥有党内法规制定权的传统主体。必须注意的是,《意见》指出:“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”[5]512这是拥有党内法规制定权的新兴主体。2018 年, 武汉市委相继出台了《武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定(试行)》《武汉市社区党组织领导社区治理若干规定(试行)》,对省会城市在这两个方面的党内法规的制定工作进行了有益探索。新时代党的建设总要求的制度逻辑要求制度化事项取《制定条例》第三、四条规定的制定权限与新时代党的建设总要求规定应当予以制度化的事项尤其是八项重点任务之间的交集。

从制度类型的角度看,要推进党内法规制度与国家法律制度的协同建构。对此,新时代党的建设总要求的八项重点任务中有具体规定。兹举一例说明。《监督条例》明确了党内监督的任务,确立了党内监督的内容,指出“:党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”[6]47,实现了党内监督的全覆盖。新时代党的建设总要求第(六)项重点任务指出要“推进反腐败国家立法”[1]67;第(七)项重点任务是“健全党和国家监督体系”,要求必须“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公”,“制定国家监察法”[1]67-68。显然,国家监察法属于国家法律,这就说明,要全面落实新时代党的建设总要求,实现监督的全覆盖,不仅要靠《监督条例》这样的党内法规,也要靠国家法律。对此,十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》),以国家法律的形式,分总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任、附则等九章进行了规定,将所有行使公权力的公职人员都纳入了监察的范围, 为强化党和国家监督,深入推进反腐败斗争,贡献了制度建构智慧。

《监督条例》和《监察法》是由中央党内法规制定主体和国家法律制定主体制定的具有普遍拘束力的规范,两者类型不同,但是作用的方向一致, 纪委、监委实现了合署办公。同时,依据十九大党章的规定:“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责”[7]28。《监察法》规定监察委员会的职责是“监督、调查、处置”。在党和国家监督领域,国家法律制度和党内法规制度设计了职责上能够互相协作的运行机构,实现了新时代党的建设总要求中监督任务的制度化。

需要注意的是,新时代党的建设总要求的制度化,并不是为了立规而立规,为了制度化而制度化,所有的立规、制度化都是为解决现实问题服务的。我们必须以新时代党的建设总要求的八项重点任务为基本导引,厘清制度空白与制度留白的关系、当机立法和择机立法的关系,抵制冒进立法、克服怠惰立法,自觉遵循制度成长成型的规律,留给制度生长的时间,做到制度与现实统一, 避免立法过失。

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三、制度化运行:以党内法规制度和国家法律制度确保新时代党的建设总要求的落实

以党内法规制度和国家法律制度确保新时代党的建设总要求的落实是新时代党的建设总要求制度逻辑的落脚点。党内法规制度方面,“党的十八大期间,党内法规制定力度之大、推进速度之快前所未有,党中央共制定修订 92 部党内法规,年均近 20 部”[8]。党的十八大之后,仅 2018 年一年,就印发了 74 部中央党内法规 [9]。法律制度方面,《中华人民共和国民法总则》等一大批基础性法律问世,为全面依法治国提供制度保障。法网越来越密,制度的笼子越扎越紧。落实新时代党的建设总要求,必须推进重点领域的立法;同时,必须促进制度落实,严守制度规定,将文本转化为行动,发挥党内法规制度和国家法律制度的行为规范、执行规范、裁判规范功能。

(一)发挥制度的行为规范功能

行为规范是行为人据以做出某种行为或不做出某种行为的依据。要把新时代党的建设总要求的规定落到实处,就必须做到全面遵守制度,实现制 度运行的常态化,发挥制度的行为规范作用,让遵 守制度如同呼吸空气一样,内化为全体公民的日常遵循。一方面,建设马克思主义学习型政党。[10]要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在 县处级干部中开展“不忘初心,牢记使命”教育。“要按照学懂弄通做实的要求,坚持读原著、学原文、悟原理,深入系统学、及时跟进学,做到学思用贯通、知信行统一。”[11]218 推动党内教育从集中性教 育向经常性教育延伸,推进“两学一做”学习教育 常态化、制度化。增强学习的本领,学习党章党规, 加强党章意识教育,形成尊崇党章、遵循党章的良 好政治氛围;学习国家法律法规,增强法治意识和 法治观念。必须认真学习“规”与“法”之间的关系。在实践中,党内法规制度对于违规行为的容忍程 度要低于国家法律,党员干部触碰党内法规制度 红线的可能性要比触碰国家法律底线的可能性 高,党员干部要尽到比普通公民更审慎的注意义 务。党内法规制度与国家法律制度的关系可以概 括地表述为党内法规严于国家法律。同时,由于党 内法规制度和国家法律制度都是在党的领导下制 定的治理规则,两者之间存在密切的衔接关系,这 种衔接关系可以集中表述为:以规护法、出规入 法、规法协同。要通过一系列的举措,落实新时代 党的建设总要求,在党内营造良好的学习风气,使 其内化于心、外化于行。另一方面,加强对党员和 党组织的监督。[10]要构建监督方向和方式不同的监督模式:组织监督、民主监督、相互监督、日常管理 监督。在具体的措施上,要按照《中国共产党巡视工作条例》的要求开展政治巡视;全面落实《监察法》; 进行审计管理体制改革。通过构建严密的监督体 系,促进新时代党的建设总要求的落实。

(二)强化制度的执行规范功能

执行规范是执行主体据以作出执行行为的依据。党内法规制度和国家法律制度均具有执行规范的性质。新时代党的建设总要求是由一系列具体制度组成的制度聚合体,各种类型的具体制度把总要求分解为若干义务和责任,执法者通过执法促进义务的履行和责任的落实,只有落实了具体的制度、具体的要求,才能落实这个总的制度、总的要求。为此,要做到坚决落实党内法规制度规定,严格执行党的纪律,运用好监督执纪“四种形态”,稳扎稳打,防微杜渐。夯实责任基础,筑牢纪律底线,用党纪国法震慑腐败,追究责任。具体说来,一是要确保执行的精度。执法者对于制度的理解要准确无误,只有深刻认识纸面规定的内在逻辑才能够通过制度的执行程序将其变为现实逻辑。值得注意的是,党内法规制度具有政策和规范的二重属性,执法者必须加强党性修养,提高理论素养,增强法律涵养,加大对党内法规制度和国家法律制度的把握力度,处理好党内法规制度的党性与法规性的关系,确保党内法规制度的执行精度。二是提高执行的信度。确保制度执行的全面性、彻底性、一致性。党纪国法面前没有任何例外, 要把全部制度落实到每个适用对象,执法不能留有死角。要唤醒制度中的每个规定,不再保留“休眠”条款,确保所有制度活起来、动起来。要保证同种类型和情况同样处理。要始终做到全覆盖、强威慑、零容忍。三是加强执行的效度。全面从严治党要求“严”字当头,“紧”字把关,“实”字落脚,把严的精神、严的作风、严的要求落实到执法的各个环节,发挥新时代党的建设总要求对全体党员、干部和全党各个组织的指导作用。必须加强执法队伍建设力度,增强依法执政的本领,使党内法规制度和国家法律制度发挥调整社会关系的作用,切实规范党组织的工作、活动和党员行为,让相关制度管住日常、落在平常、做得经常。

(三)激发制度的裁判规范功能

裁判规范是司法机关据以作出司法裁判的依据。国家法律制度协同保障新时代党的建设总要求的落实,相应地就会产生司法实践贯彻新时代党的建设总要求的问题。司法机关公正司法,可以确保新时代党的建设总要求的实现。通过民法的实施,弘扬民法精神,培育和践行社会主义核心价值观,倡导平等、自愿、公平、诚信,促进社会主义市场经济的发展,夯实新时代党的建设的社会物质基础;通过行政法的实施,使干部明确要以权力清单为依据做出行政行为,知晓权力的边界,有所为、有所不为;通过刑法的实施,对严重违反党内规定,进而构成犯罪的党员和干部采取限制自由直至剥夺生命等制裁措施,恢复遭受损害的秩序, 彰显刑法的震慑作用,让刑法始终成为高悬之利剑,营造风清气正的党内政治文化;通过诉讼法的实施,让党员和干部树立法治意识、程序意识,尊重程序、遵循程序、敬畏程序。

总之,新时代党的建设总要求是在全面建成小康社会决胜阶段,中国特色社会主义进入新时代的关键时期提出的一项重要政治论断和政治安排,深刻把握新时代党的建设总要求的制度逻辑是贯彻落实该要求的不二选择。作为一个有着 8900 多万党员的大党、老党,要想始终保持自身的先进性、纯洁性,领导中国人民决胜全面建成小康社会, 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,就必须厘清其所处的历史方位、制度方位,就必须加强党的建设,深入推进反腐败斗争,提高党的执政能力,使我们党能够因应形势的变化有新的、更大的作为。

参考文献:
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[6]关于新形势下党内政治生活的若干准则 中国共产党党内监督条例[M].北京:人民出版社,2016.
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[9]2018 年共印发中央党内法规 74 部——党内法规制度建设成果丰硕[N].人民日报,2019-01-08.
[10]李萌.新时代落实党内政治生活规范的关键点[J]. 高校马克思主义理论研究,2018,(1).
[11]习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M]. 北京:学习出版社,2018.

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